Partnerstwo innowacyjne to największa porażka wdrożonych Dyrektyw – potrzebna pilna interwencja ustawodawcy oraz edukacja

6 października 2018

Partnerstwo innowacyjne, to nowa procedura udzielania zamówień publicznych, którą wprowadziła dyrektywa 2014/24/UE. Dyrektywa jest tu stanowcza, co do państw członkowskich i w art. 26 ust. 3 kategorycznie żąda aby „Państwa członkowskie zapewniają, by instytucje zamawiające mogły stosować procedurę”. Zatem nie może być to tylko formalne wdrożenie przepisów ale stworzenie wydolnego systemu aby przepisy zadziałały realnie. I tu każde państwo ma swobodę własnej polityki.

Specyfika tego trybu z definicji jest dedykowana do ekskluzywnych zamawiających, czyli takich którzy poszukują innowacyjnych rozwiązań i są przekonani, że standardowo oferowane przez rynek produkty i usługi nie są w stanie zaspokoić ich potrzeb. Zgłaszają oni zatem swoje zapotrzebowanie wobec uczestników rynku, określając przy tym minimalne, ale jednocześnie precyzyjne wymogi, w odpowiedzi na które zainteresowani współpracą wykonawcy składają wnioski o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Tryb ten był prezentowany jako narzędzie dla zrobienie z naszego kraju Doliny Krzemowej, rzeczywistość okazuje się bardzo smutna.

Procedura opisana w Dyrektywie kształtuje tylko zręby aby instytucja zamawiająca miała wytyczne jak ustanowić długotrwałe partnerstwo innowacyjnego w celu opracowania, a następnie zakupu nowego, innowacyjnego produktu, usługi lub robót budowlanych, pod warunkiem, że taki innowacyjny produkt, usługa lub roboty budowlane mogą być wykonane zgodnie z ustalonymi poziomami wydajności i kosztami, bez konieczności przeprowadzania odrębnego postępowania o udzielenie zamówienia dla ich zakupu.

I tu już na starcie, pojawia się pierwsza niemoc zamawiających, bowiem jeśli mają oni udzielić zamówienia w ramach partnerstwa innowacyjnego wyłącznie na podstawie najlepszej relacji jakości do ceny, co jest najbardziej odpowiednie do porównywania ofert dotyczących innowacyjnych rozwiązań, to jak mają określić choćby wartość szacunkową zamówienia? Drugim hamulcowym jest świadomość ryzyka, że zamawiający może generować koszty, bez gwarancji osiągnięcia sukcesu, bowiem z całą pewnością nie jest tak w tym trybie, że wykonawca zgodzi się na ponoszenie ryzyka. Tym bardziej że naraża się na „kręcenie nosem” przez urzędnika, który dziś nie potrzebuje pretekstu aby zerwać umowę albo nałożyć karę. Zatem aby przełamać takie choćby bariery, do trybu postępowania o partnerstwo innowacyjne nie powinny być kierowani urzędnicy który są przyzwyczajeni do sekowania wykonawcy.

Pamiętać bowiem trzeba, iż czy projekty innowacyjne są bardzo duże czy mniejsze, czy partnerem jest duży przedsiębiorca czy start-up, partnerstwo innowacyjne ma zawsze taką strukturę, i takie same cele – zakup innowacyjne rozwiązania dla zaspokojenia zapotrzebowanie nowoczesnego zamawiającego.

Zgodnie z art. 2 pkt ppkt 22 dyrektywy 2014/24/UE „innowacje” oznaczają wdrażanie nowego lub znacznie udoskonalonego produktu, usługi lub procesu, w tym między innymi procesów produkcji, budowy lub konstrukcji, nowej metody marketingowej lub nowej metody organizacyjnej w działalności przedsiębiorczej, organizowaniu pracy lub relacjach zewnętrznych, m.in. po to, by pomóc rozwiązać wyzwania społeczne lub wspierać strategię „Europa 2020” na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu.

Aby zamawiający mógł skorzystać z tego trybu musi łącznie spełnić trzy przesłanki (art. 31 Dyrektywy):

  1. celem partnerstwa innowacyjnego jest opracowanie innowacyjnego produktu, usługi lub robót budowlanych oraz późniejszy zakup dostaw, usług lub robót budowlanych będących wynikiem tych prac, pod warunkiem że odpowiadają one poziomom wydajności i maksymalnym kosztom uzgodnionym między instytucjami zamawiającymi a uczestnikami,
  2. opracowywane produkty, usługi lub roboty budowlane są innowacyjne,
  3. celem jest celu zaspokojenie potrzeb określonych przez instytucję zamawiającą, które nie mogą zostać zaspokojone przez istniejące rozwiązania.

W świetle powyższego, opracowywane produkty, usługi lub roboty budowlane powinny być „nowe” lub „znacznie udoskonalone”.

Na gruncie ustawy Prawo zamówień publicznych tryb ten został opisany w art. 73a: ”Partnerstwo innowacyjne to tryb udzielenia zamówienia, w którym w odpowiedzi na publiczne ogłoszenie o zamówieniu zamawiający zaprasza wykonawców dopuszczonych do udziału w postępowaniu do składania ofert wstępnych, prowadzi z nimi negocjacje, a następnie zaprasza do składania ofert na opracowanie innowacyjnego produktu, usług lub robót budowlanych niedostępnych na rynku oraz sprzedaż tych produktów, usług lub robót budowlanych”.

Zatem innowacyjność danego zamówienia może odnosić się do samej koncepcji lub projektu, który następnie będzie wykonywany nawet przy zastosowaniu narzędzi standardowo dostępnych na rynku.

Także sama procedura wyboru partnera lub partnerów nie jest zaskakująca, chociaż dużą wagę przywiązuje się akurat do analizy rynku pod kątem, czy są już dostępne na rynku rozwiązania będą w stanie odpowiedzieć na potrzeby zamawiającego lub czy najbliższym czasie takie rozwiązanie powstanie, czy też istnieje potrzeba stworzenia nowego rozwiązania. Podkreślenia wymaga, iż jeśli po wszczęciu trybu partnerstwa innowacyjnego pojawi się na rynku rozwiązanie odpowiadające potrzebom zamawiającego, nie musi on unieważniać postępowania.

Procedura zaczyna się ogłoszeniem, w odpowiedzi na które wykonawcy składają wnioski, które są następnie oceniane, ustawiane w rankingu w celu zaproszenia wyselekcjonowanych podmiotów. Następnie następuje złożenie ofert wstępnych przez wybranych wykonawców, z którymi dalej są prowadzone negocjacje w celu zaproszenia do złożenia ofert ostatecznych. Co charakterystyczne w tym trybie, to zamawiający powinien podać jedynie podstawowe informacje takie jak zapotrzebowanie na innowacyjny produkt, usługę lub roboty budowlane oraz elementy opisu przedmiotu zamówienia definiujące minimalne wymagania, które muszą spełnić wszystkie oferty składane przez wykonawców. Konkretyzacja potrzeb oraz wymagań zamawiającego następuje zaś w toku partnerstwa innowacyjnego, co daje zamawiającemu większą elastyczność w określaniu przedmiotu i zakresu zamówienia oraz pozwala na bieżące dostosowywanie założeń projektowych do aktualnych standardów technicznych i jakościowych. Dalej oferty są oceniane w celu podpisania umowy o ustanowienie partnerstwa innowacyjnego. W rezultacie partner lub partnerzy pracują nad projektem, którego efekt powinien być zakupiony przez zamawiającego.

Ustawa Pzp stanowi, że partnerstwo innowacyjne składa się z etapów odpowiadających kolejności działań w procesie badawczo-rozwojowym, w szczególności może obejmować opracowanie prototypów oraz wytworzenie produktów, świadczenie usług lub ukończenie robót budowlanych. Co niezmiernie charakterystyczne dla tego trybu, to w ramach partnerstwa innowacyjnego zamawiający ustala cele pośrednie, które mają osiągnąć partnerzy, oraz przewiduje wynagrodzenie w częściach uwzględniających etapy partnerstwa lub cele pośrednie. Tak więc już etapy pośrednie mogą być już komercjalizowane.

Powyższe oczywiście wymusza równorzędność stron umowy o partnerstwo innowacyjne i zupełnie inne podejście do praw i obowiązków stron, do rozdziału ryzyk oraz co do kwestii finansowych, a nawet co do samej procederu „wyjścia” z umowy i rozliczenia na tę okoliczność, w porównaniu do tego do czego jesteśmy przyzwyczajeni w klasycznych zamówieniach publicznych.

Umowa jedynie jest specyficzna, w sposób szczególny powinna określać czas trwania oraz wartość poszczególnych etapów i ich rozliczalność, musi też odzwierciedlać stopień innowacyjności proponowanego rozwiązania i kolejność działań niezbędnych do opracowania innowacyjnego produktu, usługi lub roboty budowlanej.

Podsumowując, partnerstwo innowacyjne chociaż daje zamawiającemu przywileje chociażby w tym ze nie musi on stosować art. 29 ust. 1 ustawy Pzp i opis przedmiotu zamówienia sporządzić dużo mniej szczegółowo, może korzystać komercyjnie z sukcesów pośrednich, umożliwia podpisanie umowy z kilkoma partnerami na to samo, a także daje możliwość rozwiązania elastycznego umowy z poszczególnymi partnerami, to wciąż brak jest zamawiający którzy poszukują rozwiązań innowacyjnych. Brak jest odważnych urzędników, którzy nie tylko chcą zaspokoić swoich bieżących potrzeby poprzez zakup wciąż standardowych produktów i rozwiązań.

Zatem jak najszybciej państwo powinno stymulować rozmowy sektora publicznego z prywatnym i instytucjami naukowo-badawczymi. Wdrożenie Dyrektywy jak dotąd nie otworzyło horyzontów na potrzeby innowacyjności, ciągle jest obawa przed elastycznymi formami współpracy z biznesem, gotowością do wspólnego poniesienia ryzyka. Z tych też powodów należałoby oczekiwać pilnej interwencji tak ustawodawcy jak i rządu na płaszczyźnie edukacyjnej dla zamawiających.

W szczególnej pilności wymaga doregulowania kwestia szacowana wartość innowacyjnych produktów, usług lub robót budowlanych, która z definicji musi być proporcjonalna do wartości inwestycji niezbędnej do ich opracowania. Gdyż dziś nawet jeśli są kierownicy zamawiających, którzy chcą wdrożyć zakupy innowacyjne, to mrozi ich widmo zarzutu naruszenia finansów publicznych i naruszenia dyscypliny finansów publicznych.